略论审计在推动财政改革发展中的作用
时间:2021-01-25 来源:本网 浏览次数:-
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  不久前,全国审计工作会议在北京以视频形式召开。会议认真落实习近平总书记关于审计工作的重要批示精神和李克强总理讲话要求,从 8 个方面总结了 2020 年审计工作,回顾党的十八大以来的审计工作,提出了必须坚持党对审计工作的集中统一领导、全面忠实履行宪法和法律赋予的职责等 6 点体会,部署了 2021 年要抓好的 5 项重点工作。财政审计要准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求,坚持从财政财务收支的真实合法效益入手,推动国家治理体系和治理能力现代化不断取得新成效。

  在总结2020年审计工作的基础上,会议归纳提炼了重点抓的几个方面工作,涵盖了揭示问题、发挥建设性作用、推动整改等审计流程的关键环节,坚持把揭示微观问题与服务宏观决策结合起来,体现了当前一个时期审计的理念、思路和方法,各类专业审计都要继续坚持和完善。中央审计委员会要求,要提高政治站位,履行审计工作职责和使命,促进全面深化改革。具体而言,财政审计作为国家审计的永恒主题和法定职责,要准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求,坚持从财政财务收支的真实合法效益入手,揭示问题,深挖根源,推动规范管理,提出改进工作的意见建议,努力在促进财政深化改革、可持续发展方面发挥作用,推动国家治理体系和治理能力现代化不断取得新成效。

  审计推动财政改革发展简要回顾

  党的十九届五中全会提出,今后5年经济社会发展的目标之一是国家治理效能得到新提升,到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。审计制度与财政制度是国家治理体系的重要组成部分,前者是经济监督,是党和国家监督体系的重要组成部分,后者是国家治理的基础和重要支柱,两者既有各自的发展路径与规律,也在实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中相互促进。1994年分税制财政体制改革以来,财政领域的改革基本遵循了“循序渐进、先易后难、逐步完善”的思路,采取了渐进式、增量改革的方式,具有阶段性、时代性的特点,一般在不改变当时既得利益格局的情况下,通过连续多年持续不断的小幅度调整,注重由量的积累逐步演变为质的提升。但是,由于财政关系到经济社会发展各个领域,涉及的利益主体众多,在改革触及到利益调整的深层次问题时,需要借助外部力量的推动,形成推动改革的合力。审计便是财政改革需要借助的推动力量之一。审计法实施以来,审计着眼于推动深化财政改革,认真贯彻落实不同时期党和国家的决策部署,抓住财政管理的关键环节多维度持续发力,分析改革推进中的体制障碍机制缺陷管理漏洞,财政从审计揭示的问题、提出的建议中借力,不断深化细化改革举措,如此循环往复,经过一段时间的沉淀积累,逐渐实现财政改革的阶段性突破,形成了审计与财政改革之间相互推动的螺旋式上升机制。

  从上述论述中可以看出,审计在推动财政改革发展的过程中,不能奢求一蹴而就,也不能毕其功于一役,而要具有“咬定青山不放松”的韧劲,紧盯财政改革的关键要素和环节,确定好总体安排,做好打持久战的准备,一步一个脚印地推动改革的不断深化,这体现了财政审计的工作思路和理念,也体现在历年审计工作报告和审计查出问题整改情况的报告之中。例如,审计署自2001年起将中央专项转移支付作为重点审计事项,持续多年从预算下达时间晚、支出项目过多、资金分配不科学、缺乏管理办法、资金使用散小乱问题突出、影响地方预算完整性等方面揭示问题,提出建议,推动中央转移支付制度不断完善。又如,2011年开展全国地方政府性债务审计之后,继续把违法举债、隐性债务、财政风险、债务资金管理使用等事项作为审计重点之一,促进加强地方政府债务管理,防范债务风险,实现财政可持续发展。再如,自2013年开始将财政存量资金作为重点审计事项以来,在多个审计项目中持续关注,从预算编制、下达、执行、资金拨付使用、项目建设管理等多个方面分析原因,推动出台了多项管理制度,在促进盘活存量资金,提高财政资金使用效益等方面发挥了积极作用。

  财政改革发展的现状与方向

  党的十八届三中全会以来,按照党中央决策部署,现代财政制度框架基本建立,以修订后的预算法和预算法实施条例为主体,在财政收入、支出、管理、监督等方面出台了一系列财政法律制度,初步形成了中央和地方财政事权和支出责任划分框架、专项转移支付制度逐步完善、预算管理制度更加健全、全方位预算绩效管理初步构建、地方政府债务管理不断规范、权责发生制政府综合财务报告取得进展,财政法律制度体系不断完善。但是,财政改革发展也面临一些困难。主要是财政收入增速放缓,为对冲经济下行压力要保持一定的财政支出力度,财政整体上面临减收增支的压力,财政收支矛盾突出,财政运行处于“紧平衡”状态。同时,个别地方仍然存在花钱不讲绩效、违背国家减税降费政策等问题。例如,根据国务院督查情况通报,河北景县2020年仍存在征收“过头税”、以扶贫名义摊派捐款等问题;安徽怀远县仍然截留工程款项,增加企业负担。又如,近几年,发生了贵州独山县举债近2亿元建设形象工程、陕西镇安县耗资7亿多元建设豪华校园等事件。

  党的十九届五中全会明确提出建立现代财税体制的目标要求,从财政政策、预算制度、财政体制、现代税收制度、财政管理、绩效管理、政府债务管理等多个方面部署了财政改革发展的主要任务。从党的十八大以来党中央关于深化财税体制改革的一系列决策部署来看,这些改革发展任务一脉相承、彼此衔接,具有逐步深化和拓展的特点,更加强调了国家发展规划的战略导向作用,突出了财政政策、货币政策等政策的高效协同,强调了财政资源统筹、财政的统一完整、权责对等、公开透明、约束有力、发展和安全等内容。

  审计推动财政改革发展的初步思考

  一是坚持研究先行,按照建立现代财税体制的要求,围绕重点、难点和热点问题,用钉钉子的精神紧抓不放。针对财政改革的渐进性特点,审计工作要加强业务研究,抓住制约现代财税体制建设的紧迫性问题,从历史沿革、现实状况、理论基础、中央部署、发展趋势、改革目标和方向、改革内容等方面进行全面研究,设定未来一定时期改革发展的“理想状态”,再将其分解落实到每一年度的具体审计项目中,力争每年推进一小步,积小胜为大胜,不断向既定目标迈进。

  二是培养跨周期的视角和系统观念,促进提高财政逆周期调节能力。市场主体的经济行为具有短期性和顺周期的特征,在经济上升期,存在扩大支出规模、支出过度保障和过高承诺、收入留有余地等冲动,为经济下行期的政策调整留下困难,影响财政的可持续性;在经济下行期,则会出现寅吃卯粮、增加债务、违规揽税收费等行为,部分对冲了财政政策的逆周期调节效果。由于财政工作全局性、系统性强,这些问题会以不同的形式体现在企业、金融、民生等领域。根据十九届五中全会关于“搞好跨周期政策设计”的要求,审计要有跨周期的视角,围绕国家发展规划的贯彻落实,把财政、金融、企业等各专业审计发现的问题贯通起来,前瞻性分析不同时期收支政策的潜在和长远影响,着力从政府和市场、中央和地方、公平与效率、安全与发展、收入与支出等方面分析原因,从深化改革方面提出对策,既要防止阶段性、临时性政策转变为制度性、持续性安排,也要避免财政政策与其他政策之间发生对冲。

  三是巩固和深化整改成果,促进建立健全相关体制机制。对审计查出问题进行整改是审计推动财政改革深化的关键,党中央、全国人大、国务院高度重视这项工作。今年的审计工作会议要求,要加强对审计查出问题整改的跟踪督促检查,区分被审计地方和单位、主管部门、审计机关,分别明确了主体责任、监督管理责任、跟踪督促责任,这对进一步完善制度,提高制度执行力将发挥积极作用。